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对我国划拨土地使用权法律制度的几点思考

共有 308 位读者     发表日期:2017年7月7日   文章来源:13661058044   
 
【摘要】摘要:现有的划拨土地使用权制度已经在一定程度上制约了市场经济的健康发展;公正、合理、有序的市场经济秩序的有效建立以及全面和谐社会的建立。本文试着从国有土地使用权制度的历史延格入手,浅议现有划拨土地使用权制度存在的弊端及改革出路。
【关键词】关键词:划拨、出让、市场秩序体系
【全文】
  写在前面的话
  政治思维不适用于经济领域,而带有一定政治考量的划拨土地使用权制度在市场经济的视角下越发复杂与困难起来。一方是庞大的既得利益集团及巨大利益诱惑下的蠢蠢欲动和“死守”,一方是市场经济自然法权要求孕育下即将破蛹而出但受到阻碍而释放出强大生命力的期待中的法制经济秩序。两者的角逐似乎考验着正在形成中的市民国家的价值选择,究竟是以牺牲法制经济秩序为代价换取短线利益;还是进行改革,打破旧有利益分配格局,拥抱竞争,尊重市场经济法权要求,为形成一整套良性的经济秩序而努力?权衡得失,前者的代价似乎太大:占国民经济主体地位、起主导作用的国有企业无法改变效率低下、养尊处优、死气沉沉的状态,逃脱不了国企改革失败的命运,成为国家和公民的负担;和谐、有序、良性的经济秩序体系没法确立,市场经济步入恶性循环;构建于此基础上的市民社会成为空中楼阁;自由、民主、平等与法治更无从谈起;国家和民族的愿景也终成灰烬。由此看来,进行法律重新评价与建构,重整我国划拨土地使用权法律制度是必须的了。
  一、我国国有土地使用权制度的历史延格
  新中国建立后,自1954年生产资料社会主义改造完成到1980年开始国有土地使用制度改革,这段时期我国一直采用“无偿、无期限、无流动”的土地使用制度。这个阶段被称为传统国有土地使用制度阶段。于此阶段,国家采用社会主义乃至共产主义的政治思维制定包括经济、民事在内的一切制度,严格执行计划经济,忽视一切生产资料要素(包括最为重要的土地)的价值,禁止土地作为商品进入市场流通。需用地单位按照国家计划统一编制的建设项目,由国家以行政调拨的方式获得,无需支付地价、地租或土地使用费用,无偿、无期限的使用。行政划拨成为取得土地的唯一方式与途径。国家一切实行统一计划,这种计划不仅及于宏观方面,而且及于微观方面,计划所及就是国家行政权利所及。以1980年“全国城市工作会议”为起点,我国对传统国有土地使用制度进行了改革,按照从无偿使用到有偿使用、行政划拨向市场出让的思路进行转变。首先于1982年在深圳特区进行试点,向不同等级的城市土地使用者收取标准不同的土地使用费。随后,广州、上海等城市也先后推行收取土地使用费的做法,到1988年初全国已有一千五百多个城市开始征收城市土地使用费。此时,收取土地使用费的目的已由单纯开辟固定的城市建设资金渠道,在经济上实现城市国有土地所有权逐渐转变到理顺国家和土地使用者在城市土地上的权属关系。1988年9月国务院颁行了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》对在城市、县城建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税,1989年财政部在国有企业推行第二部利改税时,开始设计统一开征“土地使用税”,由此出现“税费并存”的局面并导致“税费之争”。1984年七届八大一次会议修改宪法第十条第4项关于土地不得出租的规定,规定土地可以依法律的规定转让。而在1987年下半年深圳特区便在全国率先进行土地使用权有偿转让的试点。1990年5月19日,国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》为土地使用权的有偿转让扫清了道路。到1994年《城市房地产管理法》颁布实施,第一次明确规定了土地有偿转让是土地使用权取得的主要方式,并明确规定土地使用者可以转让土地使用权,土地使用权出让与转让确定了以市场机制分配土地资源的制度,为建立和发展房地产市场奠定了基础,从而收取土地使用权出让金成为土地使用制度的主要形式。而城市土地储备制度被视为新形势下的一种创新,成为国有土地使用权制度继续改革的选择之一。综上,可以看出在坚持城市土地国有的前提下,城市土地利用逐步实现所有权与使用权分离,使土地使用权在有限商品化的前提下,以国家垄断城市土地所有权为基础,多形式的得以有偿转让,发挥市场的调节、配置作用。土地这一基本生产要素的市场价值逐步得到认可和鼓励。
  二、划拨土地使用权制度市场经济下的效益分析
  笔者认为对划拨土地使用权制度的价值分析应站在一个比较高的层面上,从国家的整个经济制度建设、市场经济的整体框架、市民国家的历史走向等角度去审视和分析。
  就目前而言,有权依法取得划拨土地使用权的主要有:国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律行政法规规定的其他用地。其中国家机关用地和军事用地、关系国家核心战略意义的经济用地及纯公益性事业用地由于其鲜明的政治国家目的而获得划拨土地是应当的,这也是划拨土地使用权制度得以需要继续存在下去的根源。但由于历史的原因,一部分不应当享有划拨用地的单位和个人获得了划拨用地的使用权,加上现有划拨用地使用权制度并不完善、科学及管理上的问题给市场经济和市民社会带来了不容忽视的危害。马克思在他的传世著作中曾系统论述过生产资料在整个经济发展中的作用,并尤其突出了土地这一生产要素的决定性意义。土地自从作为生产要素的第一天起,它的稀缺性便决定了其蕴涵的市场价值,实现不了,便会必然地阻碍这一核心要素作用的发挥。而在我国,不重视土地价值挖掘、利用的现象普遍存在,土地多征少用、征而不用、用而浪费的现象无法有效遏止,效益意识低下,市场被隔离于划拨过程之外,使用行政手段强行建立的无偿关系使土地使用者没有负担,缺乏利益监督机制,缺乏外在压力和内在动力,这方面的典型是国有企业;而另一方面非国有企业则要为用地的获得四处奔波、上下疏通,付出高昂的代价,无法形成土地的合理配置。用“朱门酒肉臭,路有冻死骨”来形容虽显几分刻薄,但也确实能说明问题。这样做不仅显失公平,还为经济发展注入了不健康的因素,但几乎所有人都没有忧患意识。另外,一部分国企苦于拥有土地却无法实现其价值,久而久之开始采用出租、联营的方式对土地进行事实上的处分,从而获利,形成了合理但不合法的尴尬局面,土地隐形市场大量出现且表现活跃。
  划拨土地使用权制度的存在及其使用权限的下放,客观上助长了地方保护势力。他们用区域利益至上的眼光看待市场经济,狭隘的自我封闭,事实上却造成普遍落后。更为重要的是,它在遏制和阻碍对国家发展起决定性影响的金融体系改革。现实生活中越来越多的地方政府利用划拨土地使用权制度帮助当地企业逃避债务,结果却是使城市建设资金无法实现良性循环,银行坏帐增加,信用度下降,金融体系改革陷入瘫痪。这种现状实在不能不让人忧心忡忡。
  为了解决部分城市企业职工的住房问题,集资房、房改房、解困房、经济适用房等住房配置于现实生活中仍然存在,这部分用房下面的土地并没有交纳出让金即仍为划拨土地,这本无可厚非。但事实上,由于此类房价仍然过高,广大企业职工依旧负担不起,四口之家、五口之家挤在数十平方米小阁楼的情况屡见不鲜,与此同时,却有不少开着小轿车过去大批大批购买此类用房的“职工”,他们购房不是为了居住(他们早有洋楼别墅的)而是将其闲置,等待时机,专业一点说他们在进行投机炒房。暂不论公平与否、是否变味,无视这种现象的延续无疑会加剧贫富分化,动摇一个国家稳定的基石。这是一种悲哀,而悲哀的则不仅仅只是经济上的弱势群体!
  现在全国各地正在严惩腐败,但现有划拨土地使用权制度却在跟执政党争夺党政资源。这样一种制度的存在,使土地这一生产要素蕴涵的巨大的市场价值转移到权力的背后,而权力总是经不住利益的诱惑,这样的例子中国并不少见。但重要的是只有存在一个不断增强执政能力的廉洁的党,国家的未来才有希望!
  三、市场经济法权要求下划拨土地使用权制度的走向
  市场经济天生为交换经济、竞争经济。作为交换经济,所有权及债权是其存在的前提,而所有权必然要求主体独立、自由(包括意志自由以及意志自由支配下的行动自由),相对应,债权则催生主体平等,他们共同的要求决定了契约成为市场经济的基本形式(法的形式);作为竞争经济,他本身也呼唤自由和平等,并使竞争决定规则的生成。两者的共同作用生成法制(治)经济,市场经济同时便是法制(治)经济。法制经济中的这种法必然是在市场经济中孕育而生,体现市场经济法权要求的法。我国要继续发展市场经济就势必要形成一套合乎经济规律的法制体系,就势必要对现有的法律结构进行调整。而其中划拨土地制度是重中之重。总的来说,划拨土地使用权制度有着继续存在的必要性,但改革是必然。
  首先,必须严格限定划拨土地使用权的适用范围。调整《土地管理法》第四十五条之规定,使有权取得划拨用地的范围限于:国家机关用地和军事用地、关系国家核心战略意义的经济用地及纯公益性事业用地。也就是说只要参与市场竞争,存在赢利可能的就不可以获得划拨用地(如医院等,当然关系国家核心战略意义的情形除外)。并要禁止原第五十四条规定的第三、四两项即“国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律行政法规规定的其他用地”成为国企取得划拨用地的借口。由于历史问题形成的划拨用地,尊重事实(维持已形成的秩序),在以后这部分用地需要流转以及国企改革、股份制改造时适用出让的有关规定,不过对于土地上的建筑物等必须实行足额补偿。且新划定的划拨用地原则上不得实现商品化。此外,笔者主张国家在划拨土地分配上专划出一部分用于城市贫困人口住房分配,在这部分人条件明显改善或将来欲将其转让或另购住房时由专门机构按不同情形或收回或收取出让金。其次,将划拨土地分配权限上收,设置全国统一的划拨土地管理机构,下设分支,组织上财政上独立于地方,使划拨工作透明化、公开化、公正化。再次,国家应在土地管理中进行角色转变。作为所有者只有在进行土地总体规划和决策时才享有不平等的地位,法律一旦成文化就只有法律在划拨土地的分配中发生作用。且在以后土地因法定事由流转时,到底由谁获得土地使用权应该由市场来选择,而不应再由国家批准。以上三点是笔者对现有划拨土地使用权制度的思考。
  

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